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Corrupción y gobernabilidad

Corrupción y gobernabilidad

op-01corrupcionPor Aldo Panfichi—Mariana Alvarado

La corrupción es uno de los problemas más serios que enfrenta el Perú. Como veremos más adelante, constituye un obstáculo para el desarrollo, el crecimiento económico, la lucha contra la desigualdad, el fortalecimiento de las instituciones y la legitimación de la democracia y el sistema político. En ese sentido, una de las prioridades de un nuevo gobierno que aspire a enfrentar los problemas de fondo del país, debe ser liderar una lucha decidida contra la corrupción. Con el propósito de colaborar en esta empresa, este documento ofrece un diagnóstico y una serie de
recomendaciones de políticas que, tanto a mediano el tiempo de un período presidencial– como a largo plazo, podrían tener un efecto real sobre la corrupción en nuestro país.
De acuerdo con el Índice de Percepción de la Corrupción 2010 realizado por Transparencia
Internacional, el Perú se ubica en el puesto 78 (de 178) con un puntaje de 3,5 sobre 10 (cero corrupción). En América Latina, el Perú se encuentra 57 posiciones por debajo de Chile (7,2) y 9 posiciones por debajo de Brasil (3,7), igual que Colombia (3,5) y 32 posiciones por encima de Bolivia (2,8). En el ámbito nacional, la VI Encuesta sobre Percepciones de la Corrupción 2010, realizada por Ipsos Apoyo por encargo de Proética, muestra que, tras varios años de ascenso continuo3, la corrupción es percibida como el principal problema del país y del Estado, para la mayoría de los encuestados. En efecto, 80% de ellos consideran que el nuestro es un país corrupto o muy corrupto. Asimismo, la mayoría sostiene que ni el gobierno central, ni el Congreso, ni el Poder Judicial, ni la Policía, ni los gobiernos regionales, ni las municipalidades provinciales, tienen un compromiso real en la lucha contra la corrupción4.

Lo mismo sucede con la clase política. Los encuestados5 consideran que 77 de cada 100 políticos son corruptos, 72% de los encuestados consideran que los partidos políticos son corruptos o muy corruptos, 88% sostienen que los partidos aportan poco o nada al país y 70% creen que tienen mucha responsabilidad por la corrupción en el país. No sorprende, entonces, que la mayoría de encuestados (66%) se encuentren poco o nada satisfechos con el funcionamiento de la democracia en el país. Evidentemente la lucha contra la corrupción es un tema prioritario en la agenda del próximo gobierno, cualquiera que fuese su orientación política.

Pero ¿qué entendemos por ‘corrupción’?, ¿cuáles son sus características y dinámicas? Si bien las definiciones abundan, optaremos por la de Nye, quien considera que la corrupción consiste en comportamientos que generan desviaciones en los deberes propios de
la función pública –asumida por elección o designación en pos de obtener un beneficio privado personal, familiar o grupal– o mejoras de estatus (1967). Si bien otras definiciones de corrupción destacan el rol del sector privado, para los fines de este documento de políticas consideramos pertinente centrarnos en las prácticas de corrupción en el sector público, y ver al sector privado únicamente en su interacción con este. De acuerdo con esta definición, entonces, quienes cometen actos de corrupción son funcionarios públicos6, lo que incluye a todas las personas que trabajan en el aparato público, desde las autoridades electas hasta las funciones administrativas. El acto de corrupción consiste, así, en incumplir los deberes propios de su función con el propósito de obtener un
beneficio, que no necesariamente debe ser monetario; puede ser político o social, o puede incluso no beneficiar al funcionario mismo, sino a miembros de su grupo. Asimismo, es importante destacar que para cometer un acto de corrupción no es necesario que realmente se obtenga este beneficio, sino que basta con actuar con la intención de obtenerlo.
 
En concordancia con lo anterior, el Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción, elaborado por la Presidencia del Consejo de Ministros (2008), destaca que todo acto de corrupción implica un acto de poder, la concurrencia de dos partes (generalmente un funcionario público y un ciudadano), el compromiso del patrimonio del Estado, y un delito dentro de una estructura administrativa y dentro del cumplimiento de un procedimiento.

Como se puede observar, esta definición incluye no solo la apropiación de fondos públicos o transgresiones administrativas (sobornos, extorsiones, nepotismo), sino también la reorientación de políticas públicas en función de intereses privados, el fraude electoral y el transfuguismo, actividades todas que pervierten el sentido de la toma de decisiones en un sistema democrático y afectan la gobernabilidad del país.

La gobernabilidad, como sabemos, es una forma de ejercer el poder por parte de instituciones del Estado, de manera eficaz y legítima, para enfrentar problemas prioritarios en una sociedad. Por lo tanto, implica tanto la capacidad de las instituciones estatales para formular políticas, como la legitimidad de la que gozan estas instituciones. La corrupción menoscaba tanto la capacidad como la legitimidad de las instituciones, y dificulta la gobernabilidad del país.

Si las instituciones son percibidas como corruptas, en el sentido de que benefician a un sector en particular y no al interés general, renunciando a su deber de hacer justicia y promoviendo la impunidad, serán vistas como ilegítimas socialmente, no serán respetadas y
sus disposiciones no serán observadas por los ciudadanos. Asimismo, la corrupción menoscaba la capacidad de las instituciones volviéndolas ineficientes, desviando esfuerzos y recursos del logro de sus objetivos, e incluso pervirtiendo el sentido de las políticas para favorecer a ciertos grupos. Adicionalmente, la incapacidad de las instituciones afecta también a la posibilidad de sancionar la corrupción7, y facilita su reproducción.

En el ámbito económico, la corrupción desalienta la inversión, distorsiona el comercio y las prioridades de gasto gubernamentales, y reduce los niveles de crecimiento económico (Morris y Blake 2009a: 9). Asimismo, traba el desarrollo, ya sea porque se plantean políticas inadecuadas guiadas por intereses particulares, porque buenas políticas son socavadas por la corrupción, o porque hay una apropiación de bienes públicos que los desvía de objetivos para el desarrollo (Quiroz 2010)8. Al mismo tiempo, refuerza y amplifica
las desigualdades existentes “al facilitar una apropiación desigual de la riqueza y los privilegios, y al inhibir los cambios institucionales que podrían amenazar las ventajas o privilegios existentes” (Távara 2010).Finalmente, agrava la pobreza, al imponer un costo adicional a la provisión de servicios públicos esenciales.

Este debilitamiento de la capacidad y la legitimidad de las instituciones, acompañado por la sensación de impunidad y la sucesión de escándalos de corrupción, generan desafección con la democracia. Más aun cuando repetidamente los gobernantes que llegan al poder prometiendo luchar contra la corrupción terminan envueltos en acusaciones y escándalos. De esta manera, la corrupción pone en riesgo la democracia y le resta legitimidad porque la pervierte. Al convertir bienes públicos en favores personales, y negar a los ciudadanos un rol en la toma de decisiones colectivas, la corrupción debilita la esencia de la ciudadanía y de la democracia (Morris y Blake 2009a: 3).
Esto es particularmente perjudicial, porque diversos estudios internacionales (Blake y Martin 2006; Bohara, Mitchell y Mittendorf 2004; Lederman, Loayza y Soares 2005) muestran que un buen funcionamiento de la democracia genera efectos positivos sobre la corrupción. Estos estudios destacan que la democracia reduce la corrupción mediante el desarrollo de mecanismos gubernamentales y no gubernamentales de rendición de cuentas (accountability), y de las actitudes y cultura política correspondientes. Sin embargo, todos ellos toman tiempo en desarrollarse y fortalecerse (Morris y Blake 2009b:194). Por ello, democracias endebles como la nuestra corren el riesgo de caer en un círculo vicioso en el que la corrupción socava las bases de la democracia, genera desafección con el régimen y, en algunos casos, imposibilita la maduración de las instituciones que pondrían freno a la corrupción. Es decir, la corrupción se produce por la debilidad de las instituciones, pero al mismo tiempo la profundiza y se convierte en un obstáculo a la consolidación de la democracia.
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